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Mit der Forderung nach „Bürokratieabbau“ machte Ex-Bundeskanzler Scholz populistisch von sich reden. Sein Nachfolger Merz tut es ihm nach. Dabei wird sich nichts ändern: Schon vor 50 Jahren haben wir uns über die gleichen Probleme beschwert.
Auf einen Koalitionsvertrag hatten die Fraktionen von SPD und FDP verzichtet, was dem alten wie neuen Bundeskanzler deutlich mehr Gelegenheit als den meisten seiner Nachfolger gab, mit der ersten Regierungserklärung vor dem neu gewählten Bundestag seine analytische Kompetenz und den persönlichen Anspruch auf politische Führung in Szene zu setzen. Im politischen Theater kommt es nicht zuletzt darauf an, wie viel Text die Darsteller einander gönnen.
Doch selbst mit notorisch nüchternem Blick bleibt die Regierungserklärung von Bundeskanzler Helmut Schmidt (1918–2015) vom 16. Dezember 1976 ein bemerkenswertes Stück nicht nur politischer Zeitgeschichte. Es lohnt sich auch, mit spitzem Bleistift durch die Rede zu gehen und zu schauen, was aus den damals angesprochenen Problemen in den vergangenen 50 Jahren geworden ist – von Fragen der Renten- und Krankenversicherung über die berufliche Bildung bis zur europäischen Integration.
Auf eine Aussage aus der Regierungserklärung sollte die parlamentarische Opposition, jedenfalls ihr christdemokratischer Teil, nicht erst 50, sondern schon anderthalb Jahre später zurückkommen – zwar ein wenig sarkastisch, aber doch auch wissenschaftlich sehr durchdacht.
Ihm sei es wichtig, hatte Bundeskanzler Schmidt behauptet, dass der Bürger nicht alle 14 Tage Briefe ins Haus bekomme, die er nicht verstehen könne, von denen er nur begreife, dass sie sein Schicksal mitentschieden. Es sei unwürdig, wenn der Bürger „die von Computern ausgedruckten Rechnungen, Abrechnungen und Darlegungen ohne die Hilfe eines Fachmannes“ nicht verstehen könne:
„Ich möchte Ihnen gern, weil ich auch selbst zu denen gehöre, die manchmal das Gefühl haben, undurchsichtigen Formularen ausgeliefert zu sein, (Lachen bei der CDU/CSU) folgendes Beispiel geben: Wenn Sie Ihre Wasserrechnung, die Darlegungen Ihres Vermieters für die erneute Mieterhöhung, die Sie in diesem Jahr erlebt haben, ihre Gehaltsabrechnung, Ihre Bundestagsabrechnung wirklich genau verstehen, die der Computer Ihnen ausgedruckt hat, dann sind Sie klüger als die meisten links oder rechts auf den beiden Flügeln dieses Hauses.“
Bei einer Tagung christdemokratischer Politiker und – ganz undivers – bekannter Männer aus der Wissenschaft kam man auf das nicht ganz ernstzunehmende Eingeständnis des Bundeskanzlers, sich der täglichen Bürokratie beinahe ausgeliefert zu fühlen, später gern zurück.
Bundesrepublik begann mit einem reichen bürokratischen Erbe
Dass ein Bundeskanzler, statt einzuräumen, selbst im Herrschaftszentrum einer durch und durch von Bürokratien beherrschten Gesellschaft zu stehen, lieber damit kokettierte, er könnte persönlich ein bisschen von Formularen überfordert sein, war bereits in den 1970er-Jahren etwas populistisch.
Die ersten Bundesregierungen seit 1949 waren zunächst damit beschäftigt gewesen, die reichen administrativen Hinterlassenschaften nicht nur des NS-Staates, sondern auch aus der Zeit der alliierten Besatzung zu reduzieren oder doch wenigstens in eine berechenbare rechtsstaatliche Form zu bringen.
War bis 1945 und eine Weile darüber hinaus beispielsweise noch jedes Schwein im Stall des Kleinbauern kriegswirtschaftlich und damit auch straf- und verwaltungsrechtlich relevant, sollte es künftig nur noch darauf ankommen, dass Koteletts und Würste erschwinglich und hygienisch in die Küche kamen. Und verstieg sich eine Bundesregierung einmal zu sehr in neuen Regelungswünschen, etwa beim Sachkundenachweis im Einzelhandel, griff das Bundesverfassungsgericht zumindest dann korrigierend ein, soweit Grundrechte betroffen waren.
40-Deutsche-Mark-Grenze bei Auslandsaufenthalten
Einstweilen war die Staatsgewalt noch nicht grundrechtssensibel und auch die neoliberale Wirtschaftspolitik der 1950er – in Deutschland meist als „Soziale Marktwirtschaft“ oder „Ordoliberalismus“ vermarktet – griff nicht von heute auf morgen. Mitunter spielte die Verwaltung dem Bürger nur böse Streiche, manchmal mit der Bürgerin regelrecht Schicksal.
Ein Beispiel: Bis die Deutsche Mark (DM) im Jahr 1958 gegen ausländische Währungen frei konvertierbar wurde, durften deutsche Reisende zunächst nur 40 DM über die Grenze mitführen, der darüber hinausgehende Betrag war bei der Grenzübergangsstelle zu hinterlegen. Dabei ging 1950 noch alles einen denkbar bürokratischen Weg. So erhielt der Reisende nicht etwa bei der Rückkehr über die gleiche Grenzübergangsstelle das dort deponierte Geld zurück, sondern hatte sich persönlich an eine Filiale der Deutschen Verkehrskreditbank zu wenden. Die allerdings unterhielt ihre Zweigstellen im Oktober 1950 zwar an seltsamen Orten wie dem bayerischen Falkenstein oder Oberammergau, nicht jedoch in Heidelberg, Darmstadt und noch nicht einmal in der Bundeshauptstadt Bonn.
So weit, so harmlos.
Der „kurze Prozess“
Mit einer jungen Frau, die als Chemiestudentin damals bedenkenlos zu den „besseren“ sozialen Schichten gezählt wurde, spielte die Bürokratie im Winter 1949/50 regelrecht Schicksal.
Wegen eines – in der Nachkriegszeit weitgehend alltäglichen – Geschäfts auf dem Schwarzmarkt war sie in der DDR zu einem Jahr und zwei Monaten Gefängnis verurteilt worden, hatte sich der Vollstreckung aber durch Flucht nach Westdeutschland entzogen.
In Frankfurt am Main wurde sie daraufhin Ende 1949, Anfang 1950 wiederholt zu 14 Tagen Haft wegen Landstreicherei verurteilt, strafbar nach § 361 Abs. 1 Nr. 3 Strafgesetzbuch (StGB).
Denn ein Umzug aus der DDR in die Bundesrepublik war zunächst auf dem Verwaltungswege, dann durch das „Gesetz über die Notaufnahme von Deutschen in das Bundesgebiet“ vom 22. August 1950 von einer Erlaubnis abhängig gemacht worden. Grund gab die extrem prekäre Versorgungslage, insbesondere beim zerbombten Wohnraum. Weil die Studentin in der DDR nicht politisch verfolgt worden war, erhielt sie keine Erlaubnis zum Zuzug in den Westen. Als nicht gemeldete Obdachlose fand sie kein Beschäftigungsverhältnis. Dass sie bestraft worden war, schloss sogar die Unterkunft in einem Notaufnahmelager für Menschen aus, die die DDR verlassen hatten.
Unbürokratisch gestaltete sich immerhin das Strafverfahren in Frankfurt am Main. Nach der „Verordnung über das Sofortverfahren in Strafsachen“ vom 4. April 1946 und der „Verordnung über vorübergehende Maßnahmen in der Strafrechtspflege“ vom 23. Mai 1946 war in Hessen für vermeintlich einfache Strafsachen die Möglichkeit geregelt worden, kurzen Prozess zu machen – heute verhaftet, morgen verurteilt. Der Gebäudeflügel war als „Schnellgericht“ bekannt. Später schuf der Bundesgesetzgeber in §§ 212a, 212b Strafprozessordnung (StPO) ähnliche Normen.
Dem Prozessberichterstatter der „Frankfurter Allgemeinen Zeitung“ blieb im Februar 1950 nur die Hoffnung, dass während ihrer neuerlichen 14-tägigen Haftzeit ein Dokument aus der „Ostzone“ beschafft werden möge, nach dem die „junge, aparte Chemiestudentin“ doch als ein Fall politischer Verfolgung gesehen werden könne. Sonst bleibe ihr nur, auf der Straße zu leben.
Kritik an der Bürokratisierung erwacht
In den 1970er-Jahren gab es mindestens zwei Motive, sich vor breitem Publikum über die Bürokratie zu echauffieren. Mit jungen und „aparten“ Akademikerinnen, soweit Deutsche, spielten die Behörden im demokratischen Rechtsstaat nun zwar nicht mehr auf derart kafkanische Weise Schicksal; derlei fand nun überwiegend unter weitgehendem Ausschluss der Öffentlichkeit in den Ausländerbehörden statt.
Seit den 1960er-Jahren hatte sich in studentischen Kreisen gleichwohl eine radikale Kritik der „neuen Linken“ an einer „verwalteten Welt“ verbreitet. Damit war mehr gemeint als bloß das Wachstum der öffentlichen Dienststellen.
Aus der „Frankfurter Schule“ kam etwa auch die Frage, was es in der psychischen Verfassung der Menschen anrichtete, wenn sie ihr ganzes Leben als reine, stets austauschbare Organisationsmitglieder durchliefen. In dieser Dressur gab es, so dachte man, nur Momente der Freiheit, wenn man sich Exerzitien der theoretischen Versenkung in den Werken von Adorno, Horkheimer oder Herbert Marcuse hingab. In dem Maße, in dem der öffentliche Sektor Dienststellen für Akademiker schuf, sank diese Frage ins Esoterische ab und ist heute nur noch dann zu hören, wenn beispielsweise „Querdenker“ von einem „Totalitarismus“ der Gegenwartsgesellschaft sprechen, weil sie nicht gelernt haben, die unausweichliche Totalität der modernen Gesellschaft zu verstehen.
Der schlichte Umstand, dass der Staat des Grundgesetzes 30 Jahre alt wurde, gab als zweites Motiv zudem die ganz profane Gelegenheit, sich vielleicht erstmals in der deutschen Geschichte öffentlich über die Qualität einer Bürokratie Gedanken zu machen, die als ganz und gar in der eigenen, einer demokratischen Verantwortung eingerichtet erlebt werden konnte.
Wem das jüngste, von Bundeskanzler Olaf Scholz (1958–) im Jahr 2024 angeregte Gerede über die Nachteile der Bürokratie in Deutschland etwas suspekt blieb, findet in einem Tagungsband der CDU aus dem Jahr 1978 eine Sammlung von Texten zur juristischen und soziologischen Aufklärung.
Experten referierten schon damals zur Bürokratie
Zu den Vortrags- und Diskussionsteilnehmern hatte am 19./20. April 1978 beispielsweise der heute in Deutschland leider nicht mehr weltberühmte Sozialtheoretiker und Verwaltungsjurist Niklas Luhmann (1927–1998) gezählt, der allerdings eine Kostprobe von seinem berüchtigten ironischen Witz gab, indem er in diesem Kreis von vielen CDU-Berufspolitikern und wenigen Kollegen einen ziemlich abstrakten Einblick in seine Systemtheorie vortrug.
Der Kölner Staatsrechtslehrer Karl Heinrich Friauf (1931–2016) referierte hingegen praxisnah zur Ausdifferenzierung des Steuerrechts, das es den Finanzämtern und Steuerberatern schon in den 1970er-Jahren kaum noch erlaubte, annäherungsweise fehlerfrei zu arbeiten. Sein Kollege Roman Herzog (1934–2017), damals als CDU-Landespolitiker tätig, rechnete nicht nur – eine beliebte Trope der Bürokratiekritik – vor, wie sehr die Gesetzblätter an Umfang zugenommen hatten, sondern konkret an einzelnen baurechtlichen Vorschriften durch, wie viel Beamtendienstzeiten sie erforderlich machten, ohne eine greifbare Wirksamkeit in der Welt nach sich zu ziehen.
Sehr gewitzt nutzte der Soziologieprofessor Horst Bosetzky (1938–2018), Entdecker des Don-Corleone-Prinzips der menschlichen Organisationen und später unter dem Kürzel „-ky“ als Krimi-Schriftsteller bekannt geworden, die Gelegenheit, die Fackel der soziologischen Aufklärung durch ein jedenfalls CDU-nahes Publikum in Fragen zu tragen, in denen man sich leicht die Finger verbrennen konnte: Bosetzky referierte dazu, wie sehr auch die unternehmerische sogenannte freie Wirtschaft durch selbst geschaffene Bürokratien geprägt sei.
Äußerungen aus den wirtschafts- und steuerberatenden Berufen, so legte Bosetzky nahe, wiesen darauf hin, dass 40.000 Unternehmen, deren Liquidation zwischen 1973 und 1977 beklagt wurde, nicht an widrigen Markt- oder staatlichen Umständen gescheitert waren, sondern daran, dass die Eigentümer in beamtenhaften Haltungen und Verhaltensweisen agiert hatten, die man gemeinhin mit der öffentlichen Verwaltung assoziiert. Das war vor einem gehobenen CDU-Publikum fast ein bisschen ungezogen, wurde in der Diskussion aber nicht grundsätzlich bestritten.
Dass gleich mehrere Referenten sich auf den Juristen und Finanzfachmann Max Weber (1864–1920) bezogen, einen der Gründerväter der deutschen Soziologie, verstand sich von selbst – seine Beschreibung der Bürokratie als Gestaltungsform rationaler Herrschaft zählte seinerzeit noch zur Allgemeinbildung, auch unter Berufspolitikern.
Und wie macht man es jetzt besser?
Ideen dazu, wie durch politische Arbeit ein bürokratisches Handeln in Grenzen gehalten werden könnte, das wirtschaftlichem Erfolg allzu abträglich und schädlich für das Verhältnis des Bürgers zu seinem Staat sein müsste, wurden selbstverständlich auch geäußert.
Roman Herzog trug etwa vor, dass in der Gesetzgebungsarbeit stärker bedacht werden müsste, was die neue Rechtslage auch in praktischer Hinsicht bewirken werde, einschließlich der Eigenlogiken der damit befassten Verwaltungen.
Zugleich musste man sich jedoch bewusst bleiben, dass Kritik an neuen gesetzlichen Regelungen rasch ins Leere stieß. Hatte es etwa bis 1968 in keinem Land ein Hochschulgesetz und nur sehr übersichtliche Schulgesetze gegeben, konnten sogar Lehrerinnen und Lehrer auch an den allgemeinbildenden Schulen weitgehend nach dem Las-Vegas-Prinzip agieren, wonach ihr Handeln nur gelegentlich vom Schulrat, nicht aber von Eltern oder gar Kindern rechtsförmig beurteilt wurde, provozierte es der Individualrechtsschutz seit den 1970er-Jahren vermehrt, selbst potenzielle Problemfragen zu regeln.
Wenn ungefähr die Hälfte aller Schulpflichtigen das Abitur erhält und Grundlagenforschung extrem teuer wird, um nur bei diesem Beispiel zu bleiben, kann die Universität nicht mehr länger als staatsferne Genossenschaft von Prüfenden und Prüflingen funktionieren, die gemeinsam einer annäherungsweise göttlichen Wahrheit entgegeneifern. Versuche, den Zugang wieder über zentrale Prüfungsvorgaben einzuengen, scheitern nicht nur, sie sind selbst Quelle neuer Regelungen, weil über sie Rechtssicherheit herzustellen ist.
Bürokratie erhält sich selbst
Etwas hilflos sollte es daher bleiben, wenn der promovierte Jurist Heiner Geißler (1930–2017), vormals Sozial- und Gesundheitsminister in Rheinland-Pfalz, damals Generalsekretär der CDU und später Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit, gegen ein Übermaß an Bürokratie moralisierte: Subsidiarität in Verbindung mit Dezentralisation hülfe etwa oder auch das Dienstethos der öffentlichen Verwaltung. Dass diese sittliche Innensteuerung der Beamtenschaft weitgehend durch normative Außensteuerung abgelöst worden war, hatte allerdings schon Ernst Forsthoff (1902–1974) eine halbe Generation zuvor beklagt. Und wozu das Subsidiaritäts- sogar als Rechtsprinzip taugt, zeigt heute die Europäische Union: Es bewirkt erkennbar wenig.
Vielleicht ist also mehr als ein öffentliches Skandalisieren einzelner Missstände nicht zu haben, vielleicht ist das aber deutlich mehr als man denkt. Das eigentliche Problem wäre dann womöglich, dass redaktionell kuratierte von digitalen Medien abgelöst werden, die Bilder und Texte in der Qualität von Toilettenwand-Sprüchen reproduzieren. Denn wie kann ein Skandal noch wirken, wenn zu viel als solcher erzählt wird.